能源是人類社會生存發展的重要物質基礎，也是社會進步的引擎，攸關國計民生和國家戰略競爭力。“十二五”期間，我國能源快速發展，供給能力不斷增強，發展質量逐步提高，新技術、新產業、新業態和新模式開始涌現，有力支撐了我國經濟“大廈”的建設，推動了中華“巨輪”的前進。

“十三五”時期，我國面臨的國內外經濟能源形勢有了很大不同。國際能源格局深度調整，供求關系總體緩和，新一輪能源革命蓬勃興起。國內經濟發展進入新常態，能源消費增速趨緩，發展質量和效率問題突出，供給側結構性改革刻不容緩，能源轉型任重道遠。2016年末，國家發改委和國家能源局發布了《能源發展“十三五”規劃》（以下簡稱為《規劃》），制定了我國能源發展的主要目標和重點任務，勾繪了未來五年我國能源發展的宏偉藍圖。國家電力規劃研究中心全過程參與了《規劃》的研究工作，以下結合當前我國經濟和能源形勢，談幾點學習《規劃》的體會。

凝聚共識  能源規劃體系銳意變革

《規劃》積極轉變編制思路，充分發揮社會各界的智慧和力量，積極銜接中央、地方政府職能部門和能源企業，努力凝聚全社會共識，以求做到統籌全局。本次《規劃》編制體現了新形勢、新方法、新要求。

（一）“三新”主導編制過程

本次《規劃》編制特別注重凝聚共識、創新思路，有三個鮮明特點：一是開放做規劃的新形式。集中能源領域權威專家和骨干力量，群策群力參與規劃的研究和起草。通過召開座談會、實地調研等多種形式聽取國務院有關部門、各省市區、能源企業和行業協會的意見，并委托專家組召開專題論證會，充分吸收各界意見；二是科學做規劃的新方法。圍繞國內外經濟和能源形勢、資源和環境約束、開發建設布局等問題，開展了40多項前期課題研究，對規劃目標、系統優化等重大問題，集中開展專題論證，中期針對形勢變化又增加了10項專題研究；三是以問題導向做規劃的新要求。在能源規劃前期研究和編制過程中，以存在的問題為導向，主動分析問題、解決問題，不回避客觀存在的問題。因此說這是一部解決問題的規劃，不是只做加法，同時也做減法。

（二）規劃體系逐漸完善

經過不斷實踐和探索，在本次《規劃》編制中，“兩級三類”能源規劃體系基本成熟，規劃功能和定位逐漸明確。能源總體規劃提出能源發展總體目標、指導思想、政策取向，具體任務只解決涉及全局的問題，如跨區通道建設、跨區資源配置、能源系統的整體效率等。專項規劃更加強化操作，具體提出本領域的規劃目標、政策取向和具體任務。省(區、市)負責制定本區域范圍內的能源總體規劃及相關專項規劃，地方規劃要服從國家級規劃，包括服從國家的能源總體規劃和各專項規劃，但不是非常機械而是相對靈活的，特別是在規劃研究編制的過程中，國家和地方互相銜接，多次銜接包括發展目標、重大布局安排等內容。在國家“放管服”改革的大形勢下，與以往五年規劃相比，各級規劃統籌較好，但界面又較清晰，規劃的引領作用更加突出。

旗幟鮮明  能源發展導向清晰明確

《規劃》非常鮮明地提出了“十三五”期間能源發展的六個政策導向，在正式的規劃歷史上是第一次。

（一）硬措施提高發展質量

在這六個政策導向中，前三個著重強調發展：一是更加注重發展質量，調整存量、做優增量，積極化解過剩產能；二是更加注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發展；三是更加注重系統優化，創新發展模式，積極構建智慧能源系統。這三個導向都明確了配套措施，有鼓勵發展的，也有限制發展的，都屬于“硬措施”。比如，為體現“更加注重發展質量，調整存量、做優增量，積極化解過剩產能”，《規劃》用了較大篇幅，對存在產能過剩和潛在過剩的傳統能源行業提出了限制措施，“十三五”前期原則上不安排新增項目，大力推進升級改造和淘汰落后產能。對新能源發展提出了指導意見，要合理把握發展節奏，著力消化存量，優化發展增量，新建大型基地或項目應提前落實市場空間。對風電、光伏發電設備利用率監測預警和調控約束機制提出了具體要求，以促進相關產業健康有序發展。

（二）軟措施改革體制機制

后三個政策導向則是屬于完善市場調節和體制機制的：一是更加注重市場規律，強化市場自主調節，積極變革能源供需模式；二是更加注重經濟效益，遵循產業發展規律，增強能源及相關產業競爭力；三是更加注重機制創新，充分發揮價格調節作用，促進市場公平競爭。

這些都是市場、競爭力等軟環境的政策取向，屬于“軟措施”。比如，為體現“注重機制創新”，《規劃》用較多內容描述符合能源發展特性的價格機制，引導市場主體合理調節能源生產和消費行為；詳細提出了按照“管住中間、放開兩頭”的思路，建立合理反映能源資源稀缺程度、市場供求關系、生態環境價值和代際補償成本的能源價格機制；提出實施峰谷分時價格、季節價格、可中斷負荷價格、兩部制價格制度，完善調峰、調頻、備用等輔助服務價格制度。提出要建立靈活的財政補貼和電價機制，逐步實現風電、光伏發電上網電價市場化，比較完整地闡述了能源價格改革的方向。

方興未艾  清潔高效發展大有可為

《規劃》深入分析了能源系統存在的主要問題，有針對性地提出了發展措施，從政策導向和重點任務來看，能源消費結構調整和系統優化是“十三五”時期能源發展的重點，清潔低碳能源和智慧能源系統應是未來一段時期內的重點投資方向。

（一）非化石能源發展

風電和光電是未來能源清潔發展的方向，由于當前風電和光電主要布局在“三北”地區，“三北”地區棄風棄光問題比較嚴重，2016年全國棄風500億千瓦時，棄光70億千瓦時。因此，《規劃》提出要優化發展布局，從“三北”地區轉向中東南部地區；要調整發展思路，強調集中與分散并重，優先發展分散式。“三北”地區要求優先消化存量，要先把棄風棄光率控制合理范圍內。新增風電裝機中東部要占58%，新增太陽能裝機中中東部地區要占56%；為落實好規劃，新出臺的新能源電價補貼辦法中已經規定，中東部分布式風電和光伏補貼價格不降低。因此，新能源投資者應把目光轉到中東南部，特別是中東南部的光伏+，從規劃目標看，未來4年至少還有6000萬千瓦風電和3500萬千瓦光伏的增量，市場空間巨大。

水電依然是保障我國電力供應安全的重要支撐之一，也是完成非化石能源消費目標的主要基石。“十三五”期間將開工常規及抽水蓄能各6000萬千瓦。為解決重點地區的棄水問題，水電外送通道建設的優先級將被提高。核電在我國優化能源結構、保障能源安全、促進減排和應對氣候變化等方面發揮了重要作用。為完成2020年非化石能源占比15%的目標，規劃提出核電將積極啟動沿海地區項目建設，到2020年建成核電5300萬千瓦以上，在建核電3000萬千瓦以上。因此，水電和核電也是“十三五”期間的重要能源投資方向。

（二）天然氣配氣基礎設施

天然氣是清潔的化石燃料，近幾年天然氣的消費進入快速增長期。但去年以來，天然氣消費遭遇了“倒春寒”，出現了低水平的富余。原因一是在于天然氣氣價相對較高，二是天然氣輸送管線特別是配氣管網建設相對滯后。《規劃》提出到2020年我國天然氣消費量爭取達到3650億立方米，按現有消費形勢預測，至少有550億方天然氣需開拓新的消費市場。天然氣要積極拓展消費市場，一是要推進氣價改革，降低管輸氣價，實施氣電價格聯動。二是要推進天然氣儲運設施公平開放，實施大用戶直供。三是加強城市配氣基礎設施建設，完善天然氣銷售網絡和服務設施。我國很多城市配套輸氣基礎設施較差，配氣管網建設比較滯后，特別是長江經濟帶和華南地區，地市配氣管網建設力度不夠，天然氣支線和配送到用戶的供氣網絡缺失，應該說天然氣“最后一公里”的建設將迎來投資機遇期。

（三）終端能源清潔替代

為改善大氣環境，《規劃》提出“十三五”期間積極推進終端能源清潔替代，目前看終端能源清潔替代主要是實施“電能替代“和”煤（油）改氣“。推進電能替代主要是在生產和生活領域推廣電鍋爐、電窯爐、電采暖等新型用能方式，在交通領域提高鐵路電氣化率，大力發展電動汽車及充電設施和發展港口岸電系統，加快電能替代，要求2020年電能在終端能源消費中的比重提高到26%以上。推進“煤（油）改氣”主要是在生產生活領域推廣天然氣替代煤炭，發揮天然氣舒適、便捷和環境效益好的優勢。在在公交、出租、公務用車等交通領域，大力發展CNG（壓縮天然氣）汽車以及混合動力汽車領域，在內河、湖泊和沿海的運輸船舶使用LNG（液化天然氣）。終端能源清潔替代市場又剛剛啟動，應該屬于一個新興產業，市場容量很大。另外，終端能源清潔替代涉及技術裝備類型多，產業鏈條長，新模式和新業態很容易由此誕生。可以預見，今后10年，將是終端能源消費清潔替代高速發展的黃金時期，這是一個最值得大家關注的市場。

（四）智慧能源系統

規劃提出，以提升能源系統綜合效率為目標，推動能源生產供應集成優化，構建多能互補的智慧能源系統。在能源消費變革的情況下，各能源品種單兵作戰難以滿足新時代用戶多樣化的個性需求，也不利于降本增效，通過“多能互補”實現能源梯級利用，將需求側與供給側深度融合、統籌優化，把化石能源中的能量“吃干榨凈”，是提高能源利用效率的必然選擇。近日，國家能源局已經正式公布了首批“多能互補集成優化示范工程”名單，共安排了23個項目，將積極帶動分布式新能源、燃氣冷熱電三聯供、地源熱泵、儲能電池、電動汽車、配電網和售電、多網融合、城市綜合管廊、能源控制系統等板塊的投資和發展。

2016年《關于推進“互聯網+”智慧能源發展的指導意見》發布，意在推動互聯網理念、先進信息技術與能源產業深度融合，形成能源市場開放和產業升級的新業態。今年，首批“互聯網+”智慧能源示范項目評選結果完成公示，主要發展方向是：對能源生產和利用設施進行智能化改造，提升設施智能化運行水平；加快智能電網發展速度，推廣以智能電表為代表的智能計量設施應用，提升“源-網-荷”的交互響應能力；推進能源與其他領域深度融合，建設能源互聯網運行體系。“互聯網+”智慧能源體系涵蓋多個能源品種，從頂層設計開始就要打破現有體系布局，促使現有能源類公司轉型來搶占市場高地，改變已有市場格局。這種新模式逐漸模糊了能源、交通、信息等不同工業領域的界限，為能源企業、交通企業、信息企業跨界開拓業務提供了機遇，隨之而來的商業潛力也是無限巨大。

因事制宜  傳統行業轉型二次起飛

不同于以往“求發展”的規劃，這次提出的發展措施，充分結合了各能源品種的發展現狀和發展趨勢，有“保”有“壓”，有做加法的措施，也有做減法的措施。尤其是針對傳統能源，提出了做減法的思路。這就要求傳統能源行業要忍住陣痛，深入轉型，積極探索第二次創業、第二次起飛的道路。

（一）化解煤炭產能過剩

2016年國務院下發了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，通過多種措施，化解過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展。《規劃》提出到2020年全國煤炭產能控制在40億噸以內，14個大型煤炭基地生產能力達到全國的95%以上，并明確要求“十三五”期間嚴格控制審批新建煤礦項目、新增產能技術改造項目和生產能力核增項目，確需新建煤礦的，實行減量置換。要加快淘汰落后產能和不符合產業政策的產能，嚴格治理違法違規煤礦項目建設，控制超能力生產。“十三五”期間，淘汰退出煤炭產能5億噸左右，減量重組5億噸左右，停緩建一批在建煤礦項目。煤炭去產能任重而道遠，煤炭行業的陣痛期會相對較長。

（二）防范煤電產能過剩

2016年全國約70%的省份煤電利用小時數低于4000小時，出現產能過剩風險。《規劃》要求，“十三五”期間，要提高煤電機組利用效率，采取“三個一批”措施，嚴格控制煤電規劃建設規模和節奏、淘汰落后產能等措施。目前已經取消1300萬千瓦，暫緩核準、暫緩建設1.3億千瓦，計劃淘汰2000萬千瓦，合計去產能1.6億千瓦以上。“十三五”期間，煤電裝機將控制在11億千瓦以內，新投產煤電2億千瓦，絕大部分是保障民生供熱和大氣污染防治的續建項目，“十三五”新開工煤電僅1000萬千瓦。可謂“措施嚴格、力度巨大”，煤電行業也將迎來一段蟄伏期。

（三）科學控制煉油產能

當前原油一次加工能力超過7億噸，產能利用率不足70%，比世界平均水平低15個百分點。因此，“十三五”期間，要加強煉化發展項目的科學規劃，把握好煉化發展的總量、速度和質量，淘汰能耗高、污染重的落后產能，嚴格控制新布點，防止無序擴張、產能過剩、惡性競爭和資源浪費等現象的發生。適度推進先進產能建設，優化煉油產業布局，建議立足現有煉化企業大力推行一體化、集群化、基地化、園區化的內涵發展，形成具有國際競爭力的煉化企業集群。嚴格項目準入標準，防止以重油深加工等名義變相增加煉油能力。實施煉油結構調整，轉變發展方式，積極開展試點示范，推進城市煉廠綜合治理，加快產業改造升級。加快油品質量升級，優化降低煉油運營成本，延長煉油加工產業鏈，增加供應適銷對路、附加值高的下游產品，積極拓展煉油副產品貿易，提高產業智能制造和清潔高效水平。

（四）科學控制煤化工發展

2015年底煤制油、煤制氣、煤制烯烴產能分別達到254萬噸/年、31億立方米/年和862萬噸/年，傳統煤化工普遍處于產能飽和過剩狀態，考慮低油價和環境約束，傳統煤化工存在進一步過剩的風險。《規劃》明確提出，要控制規模總量和發展節奏，加強技術創新，適當發展現代煤化工，重點開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用等5類模式以及通用技術裝備的升級示范，與石油天然氣及傳統石化錯位布局、差異發展。基于環境資源約束，綜合考慮水資源紅線和技術、經濟、市場因素，2020年以前現代煤化工仍以示范為主。

總體來說，這四類傳統的能源行業都處于產能過剩和潛在過剩的風險，要積極調整產業布局，控制總的產能規模。尤其是煤炭行業，要忍住陣痛，積極轉型發展，實現二次起飛。

踏石留印  能源發展規劃開啟未來

《規劃》是實現全面建成小康社會宏偉目標的最后一個五年能源規劃，也是充分體現以習近平同志為核心的黨中央關于能源發展思想方略的重要規劃。為落實好《規劃》，提出以下三個想法：

（一）加強調研，完善配套政策

《規劃》發布后，要加強規劃實施的調查研究，了解經濟能源新形勢新問題，掌握各地區實施過程中的新情況，及時解決出現的問題，完善配套政策。建立健全配套的能源法律法規體系，完善能源發展相關稅收、投資、金融等政策，強化政策引導和扶持，促進能源產業可持續發展。

（二）精準施策，落實規劃要求

《規劃》發布后，各省要結合本省情況，強化與國家能源總體規劃和專項規劃緊密銜接，制定本區域的能源規劃，明確并進一步細化本地區能源行業的發展目標、建設布局、重點任務、重大項目等，嚴格落實約束性指標，積極完成預期性指標，明確實施時間表和路線圖，做到精準施策，確保各項發展目標、重要任務有效落實。各省要明確責任分工，加強監督考核。

（三）強化評估，滾動完善規劃

要加強和改進能源統計工作，充分利用各類信息和數據資源，提高能源規劃實施監測分析的及時性、準確性和全面性，密切跟蹤能源發展形勢變化。能源管理部門要建立能源規劃動態評估機制，各省能源規劃實施中期應組織開展規劃實施情況評估，必要時按程序對規劃進行中期調整。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是推動能源革命的蓄力加速期，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，遵循能源發展“四個革命、一個合作”戰略思想，深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，是能源發展改革的重大歷史使命。《規劃》充分貫徹體現了這一要求，牢牢把握住了“十三五”能源發展的方向盤，必將引領中國能源開啟新的征程，為全面建成小康社會提供堅實的能源保障。

（作者汪建平系國家電力規劃研究中心主任）

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